摘 要：從世界范圍來看，凡設置四級法院的國家，基層法院大都定位為簡易法院，其上一級法院為普通案件的一審法院，兩級法院共同構(gòu)成初審法院。我國應當借鑒這一經(jīng)驗，將基層法院改造成簡易法院。同時，大幅度合并成市基層法院，撤銷農(nóng)村設立的中心法庭，每鄉(xiāng)建立一個用調(diào)解、仲裁等替代性糾紛解決方式解決糾紛的新型法庭。此外，重組法院的工作群體。創(chuàng)建法官少、輔助人員多的新型法院。

　　關(guān)鍵詞：基層法院；人民法庭；簡易法官

　　法院體制和法官制度的改革是當前法學界和司法實務部門討論的一個熱點問題，而在法院系統(tǒng)中，基層法院又是法院的重頭。從法院和法官總的數(shù)量來看，基層法院大約都占5/6以上， 因此，搞好基層法院的改革，對我國司法現(xiàn)代化的實現(xiàn)具有至關(guān)重要的作用。基層法院的改革，涉及到其功能定位、地域分布以及工作群體的重組等方面，本文擬就其中的幾個主要問題（側(cè)重于民事）作些探討，以期引起學界的關(guān)注和進一步研究。

　　一、 基層法院的功能定位

　　關(guān)于基層法院的功能定位，國際上大致有四種模式。第一種模式是將基層法院定位為簡易法院，將其上一級法院設計為普通案件的一審法院，兩級法院共同構(gòu)成初審法院。從比較法而言，目前多數(shù)發(fā)達國家的法院組織都采這種模式，即四級三審制。德國、日本、英國即屬此例；第二種模式是基層法院中包括審理簡易案件和審理普通案件的兩種審判機構(gòu)，基層法院就是初審法院，法院為三級三審，如法國。法國民事案件的審理實行三級三審制， 具有第一審民事案件的管轄權(quán)的法院主要是小審法院和大審法院。此外還有商事法院、勞動法院等專門法院。除專門法院管轄的案件外，第一審民事案件主要在大審法院與小審法院之間分配，小審法院只受理3萬法郎以下的民事案件，其審理案件的程序比大審法院要簡化很多。設置小審法院民事程序的理念是：簡易、迅速、低費用。[1]（P.14）法國的大審法院和小審法院均為第一級法院。 且不服其裁決要上訴到第二級法院-上訴法院。第三種模式是我國臺灣地區(qū)的法院。在基層法院即地方法院中設普通庭和簡易庭兩種審判機構(gòu)，分別適用普通程序和簡易程序處理案件，不服簡易庭裁判的案件，可直接上訴至本院的普通庭，同一法院內(nèi)包括兩個審級，其兼有前兩種模式的特點。 第四種模式在審級和基層法院即初審法院方面與第二種模式是相同的，不同點在于，基層法院不再區(qū)分為審理簡易和普通案件的審判機構(gòu)。所有民事案件都適用同樣的程序，如芬蘭。芬蘭民事案件的審理程序包括兩個階段──初審（the preliminary hearing）和主審（the main hearing），主審也就是開庭審理或者稱口頭審理。初審主要是進行書面審理，只有當被告對原告提出抗辯時，法院才安排口頭聽審。每個民事案件都以同樣的方式開始：即原告申請法院向被告發(fā)出傳票。原告的申請采取書面形式，申請書可簡可詳。如果原告提出的訴訟請求無可爭辯，則可以采用簡易申請書。如果一宗民事案件以簡易申請書開始的話，則適用簡易程序。原告在簡易申請書中陳述其訴訟請求（ 比如一定數(shù)額的金錢、利息、費用）及其事實理由。法院不要求原告向法院提供發(fā)票或其他單據(jù)，只需要在申請書中列名。如果法院簽發(fā)了傳票，就會要求被告在一定期限內(nèi)進行答辯。假如被告沒有向法院提出答辯，則裁決支持原告的訴訟請求。另一方面，如果被告進行答辯，并向法院提出合理理由，則不能裁決原告勝訴，法院將安排口頭初審。口頭初審由一名法官主持。獨任法官應為這一案件進入主審階段做好準備。如果當事人同意的話，獨任法官可以嘗試對當事人進行調(diào)解，甚至可以起草調(diào)解協(xié)議，也可在初審結(jié)束后的即時主審階段對該訴訟事項做出裁決。如果初審沒有達成調(diào)解協(xié)議，或者當事人不接受即時主審裁決的，法院將安排主審，主審由三名法官主持，或者也可以由一名法官和三名非專業(yè)法官共同主持。不過，芬蘭只有1—3%的民事案件進入這種主審階段。絕大多數(shù)（大約90%）可能在書面初審階段就可做出裁決。因為大多數(shù)案件中，被告對原告起訴未提出異議，正是基于這一點，法院才在書面初審結(jié)束后逕行裁決。

上述法院設置，第四種模式有較大的獨特之處，所有民事案件都以簡易的方式開始，只有在用簡易的程序解決不了時，才進入到較復雜的程序，僅有及少數(shù)的案件進入到最復雜的程序，即三名法官主持的主審階段。這種模式避免了用普通程序處理簡易案件所造成的司法資源的浪費和法院對法律規(guī)定的適用普通程序案件的進一步的繁簡分流， 其理念有值得借鑒之處。 但這種三級法院體制，對地域遼闊的我國來說顯然是不合適的。所以我們主要還是要借鑒前邊所談國家和我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗。

　　前三種模式之間既有區(qū)別又有實質(zhì)上的相同之處。其區(qū)別僅在于普通法院和簡易法院由上下級關(guān)系變?yōu)橥夑P(guān)系，或兩級法院合并在一個法院中。其共同點在于均將適用簡易程序處理簡易、小額案件確定為基層法院或其簡易法院、簡易庭的專門職責。這樣的定位是有道理的。因為，案件的重要性不同，相應的當事人也就有不同的要求。對一些涉及標的金額較小的經(jīng)濟糾紛和輕微的民事案件，當事人一般都希望迅速的作一“了斷”，而不愿耗費過多的時日和金錢。簡易小額訴訟程序無疑滿足了這種需要。另外，基層法院的這種設計，使絕大多數(shù)的日常糾紛化解在簡易法院（或簡易庭）中，節(jié)省了國家的司法資源，有利于普通法院將精力集中在更為重要的案件上。那么，三種模式中我國借鑒哪一種更為合適呢？從法院劃分的級別來看，只有第一種模式同我國現(xiàn)行的法院層級相同，即都是四級法院。但就我國的國情而言，完全按照第一種模式來設置我國的基層法院還存有諸多問題。因為，采第一種模式的德國、日本和英國等國家，國土面積較小，交通設施先進，一般不存在訴訟不便的問題。而我國地域遼闊， 地理狀況復雜，交通設施較發(fā)達國家相對落后，尤其在廣大農(nóng)村，這些問題更為突出。所以，筆者主張主要借鑒第一種-德日等國的模式，即將基層法院改造成簡易法院， 并在重新設置基層法院的同時，對我國各級法院的功能重新定位，改變各級法院均為初審法院和普通案件的終審法院層級較低并由此導致的法律適用嚴重不統(tǒng)一的狀況。 將中級法院作為普通案件的初審法院和簡易案件的上訴審法院，高級法院作為普通案件的上訴審法院，最高法院則主要負責法律適用的統(tǒng)一（如有原則意義案件的第三審）。同時，借鑒第三種模式-我國臺灣地區(qū)普通法院附設簡易庭的理念，在部分簡易法院中附設普通庭， 根據(jù)不同的情況采取不同的模式，即在中級法院所在地的城市基層法院及距中級法院較近的基層法院（如20公里以內(nèi)），完全按簡易法院來設置。而這些地方以外的基層法院，在定位為簡易法院的同時，附設普通庭。該普通庭受理兩類案件：一是第一審普通案件中爭議價額相對較小的案件和其他普通案件中當事人選擇基層法院普通庭審理的案件 ；二是小額訴訟的上訴案件和簡易訴訟當事人選擇基層法院普通庭審理的上訴案件。 這種設置方案既突出了基層法院簡易法院的特征，實現(xiàn)了基層法院設置與國際上的接軌。又照顧到了我國的國情。其在人員分流方面阻力較小，容易推行。而且這種方案將部分普通案件和小額上訴案件留在基層法院審理，也保障了當事人的程序選擇權(quán)，便利了群眾訴訟。這里需要探討的是，基層法院內(nèi)設置的普通庭，其隸屬于中級法院還是基層法院更為合適？筆者認為其隸屬于中級法院和基層法院各有利弊。隸屬于中級法院的優(yōu)點是在審級上比較順暢，否則，就會出些事實上的五個審級。當事人心理上也更容易接受一些，畢竟兩個審級的法官是來自不同的法院。但不利之處在于，管理以及法庭辦公費用等方面問題較為麻煩。同時，法官調(diào)動、家屬安置等方面亦存有諸多問題?；鶎臃ㄔ汗茌犉胀ㄍ?，其利弊正好與中級法院相反，權(quán)衡利弊，從司法機構(gòu)的合理設置和有利于案件的正確處理出發(fā)，以普通庭隸屬中級法院并作為中級法院在基層法院固定的派出機構(gòu)似乎更妥當一些。其上訴法院與中級法院審理的普通案件的上訴審法院相同，即均為第三級法院，也就是我們現(xiàn)在的高級法院。

二、 基層法院的地域分布

　　基層法院的地域分布涉及到基層法院的分布及其人民法庭的分布兩個方面。關(guān)于基層法院的分布，每個縣、縣級市的政府所在地設置一個基層法院。而在省、自治區(qū)、直轄市政府所在地以及設區(qū)的市，則應大大減少基層法院的數(shù)量。借鑒國外的經(jīng)驗，筆者設想，大城市設2—3個基層法院，中小城市只設一個基層法院。由于城市交通便利，這樣調(diào)整不會給人們訴訟帶來太大不便，但其好處卻非常明顯。首先，幾個基層法院合并為一個，會使基層法院的經(jīng)濟實力有較大幅度的增長。法院的建筑、設備、圖書資料建設也會有較大改觀。法院的威嚴與其建筑的莊嚴有著密切關(guān)系，所以，西方國家的法院一般都很氣派、顯眼。現(xiàn)代化設施的齊備則是法院提高工作效率的必要條件，比如，電腦、復印機、傳真機以及汽車等交通工具，對現(xiàn)代法院來說，都是必不可少的。司法要走向現(xiàn)代化，還需要更高檔的設備和更高層次的技術(shù)， 如視頻會議技術(shù)。 這些都對法院的財力提出了更高的要求。此外，培養(yǎng)專家型的法官，除了選任時的嚴格把關(guān)外，法官任職期間的繼續(xù)提高同樣重要，這方面，圖書資料的意義顯而易見。而這些方面，在我國法院──尤其是基層法院，卻是最為欠缺的，許多縣里的基層法院及其法官手中，圖書資料少得可憐，這可以說已成為制約基層法院法官素質(zhì)提高的一個主要原因。其次，大型法院更適宜規(guī)范化管理。小規(guī)模的、分散的法院設置，很容易造成一些“獨立王國”各自為戰(zhàn)的局面。而大型法院在管理上更易于規(guī)范化、制度化。這對于法院運作效率的提高將大有裨益。再次，法院的規(guī)模大了，法官之間交流的機會隨之增加，有利于法官辦案水平的提高。這是不言而喻的。對我國法官來說，這種交流和切磋尤為重要。同時，同一法院內(nèi)法官數(shù)量增多，使得法院內(nèi)部的專業(yè)化分工更為細致，從而有助于改變?nèi)f金油式的法官，使法官真正成為審理某一方面案件的專家。最后，城市基層法院數(shù)量的大大減少，可以改變城市基層法院按行政區(qū)劃設置所帶來的負面影響，有助于克服民事審判中的地方保護主義。[2]

　　人民法庭的分布。人民法庭是基層法院根據(jù)本轄區(qū)地區(qū)、人口和案件狀況設立的派出機構(gòu)，其職權(quán)是審理一般民事和輕微刑事案件、指導人民調(diào)解委員會的工作、進行法制宣傳、處理人民來信、接待人民信訪等。人民法庭的判決、裁定就是基層法院的判決和裁定。[3]（P.57） 1998年，我國已有人民法庭17411個，干警共75553人。應該承認，在農(nóng)村中設置人民法庭，對調(diào)處民間糾紛，保證廣大農(nóng)村安定團結(jié)以及進行法制宣傳，提高農(nóng)民法律觀念等方面都發(fā)揮了積極的作用。但隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，廣泛設立司法性質(zhì)的人民法庭的現(xiàn)實基礎似乎已經(jīng)動搖。五、六十年代，主要是由于廣大農(nóng)村交通不便，為了方便農(nóng)民訴訟，才廣泛設立人民法庭的，但今天，除了幾個邊遠省份和一些偏遠山區(qū)外，大部分農(nóng)村都已實現(xiàn)了村村通公路，通鄉(xiāng)村公交汽車。在這種情況下，到基層法院打官司，對大多數(shù)農(nóng)民來說，已不存在不方便的問題。另一方面，人民法庭設置的過多、過濫，已經(jīng)帶來了一些問題。比如人員配備不足、工作條件簡陋、制度約束不力、運作不規(guī)范、受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干預等等。由于這些弊端的存在，人民法庭的改革被提上了議事日程，改革的結(jié)果是大幅度削減人民法庭數(shù)量，在適當集鎮(zhèn)設立有一定規(guī)模的中心法庭，撤銷其他人民法庭。筆者曾對改革后的法庭進行了調(diào)研，并實地考察了兩個法庭。從調(diào)研的情況看，改革后的法庭審判力量得到了加強，辦公設備等條件均有了明顯改善。但是，從與隨行的法院領(lǐng)導和法庭審判人員以及當事人的交談中可以看出，與縣法院相比，中心法庭并沒有多少優(yōu)勢，絕大多數(shù)當事人更愿意到縣法院訴訟。法庭雖在距離上近一點，但在吃、住、行和順便購物、辦事等方面遠不如到縣城方便，特別是當事人對法庭的信任度更不如縣法院，有些當事人甚至托關(guān)系將案件轉(zhuǎn)到縣法院審理。鑒于此，筆者認為，這種法庭保留的意義不大，應當予以取消，將審判力量集中于縣法院。 筆者主張每鄉(xiāng)設立一個人民法庭，用調(diào)解仲裁等替代性糾紛解決方式處理糾紛。從形式上看是又回到了改革前的法庭，但實際上則有本質(zhì)的區(qū)別，新的法庭不再用訴訟方式解決糾紛，不需要配置嚴格意義上的法官，當然也就避免了原來法庭審判力量不足的問題。新的法庭每鄉(xiāng)一個，這就確實便利了群眾對簡單糾紛的解決（原來法庭數(shù)量很多，但大部分地區(qū)尚未達到每鄉(xiāng)一個），并可以填補由于近年來人民調(diào)解組織老化所形成的真空，從而與人民調(diào)解組織形成某種互補。從性質(zhì)上看，新的法庭屬于半司法或準司法，其解決糾紛的方式是目前在國際上廣泛流行的附設在法院內(nèi)的替代性糾紛解決方式，即附設在法院的ADR（Court Annexed ADR）。 .國際上，ADR納入法院糾紛處理系統(tǒng)的主要是調(diào)解（調(diào)停）和仲裁，其他ADR形式較少采用。從調(diào)解和仲裁來看，可由當事人申請，也可由法院指定進行，由此分為任意（或合意）型與強制型兩大類。需要指出的是，這種仲裁不同于傳統(tǒng)意義上的仲裁，首先，仲裁不是根據(jù)當事人的仲裁契約而開始，很多都是強制性的，作為訴訟的前置階段。其次，這種仲裁的裁決也不是終局性的。最后，仲裁是在法院的監(jiān)督之下進行的，法官可依職權(quán)取消付諸仲裁。仲裁程序與調(diào)解相似，但其目的不在于促成和解，而著重于簡化審判程序，盡快解決糾紛。[4]（P.236）此外，還有調(diào)解-仲裁方式，即將調(diào)解與仲裁結(jié)合在一起。在這種方式中，首先調(diào)解員努力縮小雙方差距，并促進他們達成一致意見。如果雙方互不讓步，就進入仲裁程序，以得到一個最終的對雙方均有約束力的裁決；仲裁員可由原來的調(diào)解員擔任，也可另聘一名新的仲裁員。[5]如澳大利亞使用被稱作med/arb的模式，同一位公斷人既擔任調(diào)解人又擔當仲裁人。公斷人離開為雙方當事人提供討論案件的機會，構(gòu)成調(diào)解相互作用的局面。如果依此達不成協(xié)議，那么公斷人就著手從雙方聽取證據(jù)并作出一個裁定。[6]在國外，即使納入法院糾紛處理系統(tǒng)的ADR，通常也是在法院外進行的。我國目前也在積極研究ADR制度的建構(gòu)，筆者認為，我們的法庭可以借鑒上述國外的法院附設ADR的經(jīng)驗，設置相當于國外的調(diào)解、仲裁法官，即法官助理，運用ADR技術(shù)解決糾紛。關(guān)于法庭的受案范圍，也應包括任意（或合意）型與強制型兩大類。對適合將調(diào)解和仲裁作為訴訟的前置階段的案件實行強制性調(diào)解或仲裁。例如，數(shù)額很小的案件，即小額訴訟中的數(shù)額更小的那一部分（可確定在500元以下），這類案件的解決只能是低成本的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭正好可以滿足這一要求。又如特別適合調(diào)解解決的鄰里糾紛案件。對當事人合意要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)法庭解決的糾紛，一般不受案件性質(zhì)的限制。上述兩類案件，調(diào)解達成協(xié)議的，調(diào)解書與生效判決書具有同等法律效力。調(diào)解達不成協(xié)議的，調(diào)解人可作為仲裁人，從雙方當事人處聽取證據(jù)并做出一個裁決。當事人任何一方在裁決做出后的一定時間內(nèi)均可向法院起訴，逾期，裁決發(fā)生法律效力。對于案情比較復雜或雙方當事人分歧較大的，調(diào)解人和仲裁人也可放棄調(diào)解或仲裁。此外，法庭還可承擔起審查確認人民調(diào)解委員會調(diào)解書效力的任務。經(jīng)法庭確認后的調(diào)解書，即取得了強制執(zhí)行的效力。

三、基層法院工作群體的重組

　　這里的法院工作群體，是指法院內(nèi)所有正式工作人員，包括法官、法官助理、書記官、法警以及后勤人員等共同組成的法院內(nèi)部的工作群體。這是國際上常用的對法院所有工作人員的統(tǒng)稱。在我國的法院系統(tǒng)中，所有工作人員統(tǒng)稱干警，各種職業(yè)之間沒有明確的界限，經(jīng)常可以由一個崗位轉(zhuǎn)到另一個崗位。各類工作人員的管理是統(tǒng)一安排的，沒有明確的部門劃分。尤其是書記員、助審員、審判員之間，甚至形成了依次晉升的固定模式。這種人事管理體制忽略了各類工作在性質(zhì)和要求上的差異，無法形成良好的激勵機制，不利于各類工作人員素質(zhì)的提高，從而也不利于法院各項工作的順利開展。市場經(jīng)濟的發(fā)展從公正和效率兩個方面對司法工作提出了全新的要求，在為適應這種要求而進行的司法體制改革中，法院工作群體的重新組建應是不可忽視的一環(huán)。

　　1、法官。在法院工作群體中，法官居于重要的位置，保障法官獨立、高效地行使審判權(quán)，應是法院一切工作的出發(fā)點。我國的法官一是人數(shù)太多，二是素質(zhì)較低，這兩個方面均不利于法官地位的提高。先行的法治國家的經(jīng)驗表明，高素質(zhì)、有威望的法官只能是“精英型”，而不會是大眾化的。所以，應下大力氣改變現(xiàn)行法院工作人員構(gòu)成狀況，努力創(chuàng)建法官少、輔助人員多的新型法院。按此思路，我國中級以上法院僅需要幾千名職業(yè)法官。基層法院附設的普通庭中大約也需要幾千名法官。對這些法官高標準選拔、提高待遇和職務保障都是不難做到的。我國基層法院從事簡易案件審理的法官亦擔負著重要的審判任務，可以劃歸職業(yè)法官的行列。但考慮到基層法院法官數(shù)量過多，國家財力有限，其不可能與審理普通案件的法官（以下簡稱普通法官）享受同樣的待遇。此外，從我國現(xiàn)有司法資源來看，完全按比較高的標準遴選眾多的同一等級的職業(yè)法官也是不現(xiàn)實的。同時，將法官進行適當?shù)姆诸?，不同審級的法官采用不同的遴選標準，享受不同的待遇，也是符合國際上大多數(shù)國家的通行做法的。 因此，對基層法院審理簡易案件的法官（以下簡稱簡易法官）在要求上可低于普通法官，但高于法院其他工作人員，待遇也應介于兩者之間。當然，隨著國家財力的增長和簡易法官素質(zhì)的提高，其與普通法官之間在待遇上的差別應逐漸縮小。

　　基層法院法官的選拔是基層法院改革的一個重要方面，需要認真加以研究。目前，我國司法制度改革方面的研究成果很多，但專門研究基層法院改革的則很少看到。蘇力教授對我國基層法院進行了系統(tǒng)的研究，并取得了許多有價值的研究成果?！端头ㄏ锣l(xiāng) 中國基層法院司法制度研究》這本專著就是其研究基層法院的代表作，也是我們進一步研究基層法院改革的基礎。但其在該著作中對基層法院法官定位的一些觀點筆者則難以茍同。蘇力教授談到：“我對基層法官的專業(yè)素質(zhì)以及基層司法所需要的知識狀況進行了分析，我得出的結(jié)論認為，由于種種原因，目前法學院畢業(yè)生未必愿意到基層法院工作，并且從社會資源的有效分配和鼓勵人才自由選擇職業(yè)的理路出發(fā)，至少在目前，中國的基層法院也許只能更多地從未經(jīng)法律訓練的人才中培養(yǎng)法官。承擔起基層法院特別是人民法庭的審判工作?！盵7]（P.394）那么，這些人能夠勝任基層法院的工作嗎？蘇力教授認為：“在基層法院所面對的這樣一個初審管轄被嚴重瓜分的法律世界中，坦白的說，一個具有中等文化程度的人，只要還有點責任心，不貪，有點常識，注意點調(diào)查研究，加上一些法律的訓練，完全是可以成為一個不錯的法官的?！薄耙虼?，在這樣的一個環(huán)境中，也許要求基層法院法官的素質(zhì)就是這些。正如一位法官說的，你懂多一點兒也好；然而，一盆水洗臉，一桶水也洗臉”。[8]（P.367-369）蘇力教授還用民事案件的上訴率來支持自己的觀點，他認為：自1989年以來，我國民事訴訟一審判決的滿意度在上升；而并非如同我們在有關(guān)“司法不公”的聲浪中可能直覺感受、并可能推測的訴訟當事人對法院的初審判決日益不滿。至少在過去的十年里，以當事人的滿意程度為標準，基層法官的司法公正程度有了穩(wěn)定的提高。在這個意義上，還可以說，盡管基層法院的法官文化水平不高，絕大多數(shù)都沒有經(jīng)過法學院的訓練，但是他們不僅基本完成了民事案件的審理，而且他們還在不斷改善自己的司法績效。[9]（P.404-405）上述觀點雖然有一定的合理之處，但值得商榷的地方是很多的。首先，法學院畢業(yè)生未必愿意到基層法院的提法是不確切的，舉北大法學院學生在律師事務所打工的收入大大高于某些基層法官收入的例子是缺乏代表性的。事實上，對眾多的地方院校法學院畢業(yè)生來說，去法院包括基層法院工作是其大多數(shù)人的追求，只是因為制度上的原因，他們很難進入法院。近年來，法學雖是熱門專業(yè)，但法學院畢業(yè)生就業(yè)并非令人樂觀，相當一部分學生找的工作遠不如在縣法院工作，回到縣里的法學院畢業(yè)生大部分是進不了縣法院的。所以，縣法院雖不是競爭的熱點，但也決不乏愿去的法學院畢業(yè)生（少數(shù)特別貧困地區(qū)除外，但其不具有代表性）。如果提高法官待遇的話，這個問題是不存在的。其次，經(jīng)過與未經(jīng)過法學院訓練的能一樣履行司法職能的提法更難以使人接受?；鶎臃ㄔ悍ü匐m面對大量的簡單案件，但同樣其也要接觸到相當數(shù)量的在法律上較為復雜的案件。而且隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種案件還會增多。而對于后類案件，一般來說，未受過系統(tǒng)法學教育的人是難以勝任的（個別自學成才的除外）。至于其認為支持其主張最有力的證據(jù)-基層法院受理和判決的案件上訴率不高和下降的論據(jù)，亦無法得出上述結(jié)論。因為上訴率的高低與許多因素有關(guān)，比如說，有些國家一半以上的無爭議或爭議較小的案件通過督促程序解決了，或者說容易解決的案件被過濾掉了，如日本以督促程序處理的案件達通常訴訟的2倍多。[10]法國1991年督促程序的利用率占初審法院受理的全部案件的72%.。[11]（P.836.866）德國督促程序的利用率更高。在這些國家，起訴到法院的案件處理的難度和上訴的比例肯定都會增大。具體到我國來說，原來調(diào)解結(jié)案的相對爭議小的案件，現(xiàn)在大多用判決結(jié)案了（統(tǒng)計資料顯示，近幾年我國調(diào)解結(jié)案率在不斷下降），這也會導致判決案件上訴率的下降。上訴率不高與院、庭長和審判委員會層層把關(guān)都有關(guān)系，隨著案件的大幅度增長，而院庭長層層把關(guān)這種低效率的審判方式是無法繼續(xù)下去的。

我們主張，對于基層法院的簡易法官，仍應按照比較高的標準選拔，這也是完全可以做到的。我們國家已經(jīng)加入了WTO，步入了市場經(jīng)濟的軌道，我們的司法制度逐步與國際接軌是一個必然趨勢，如果我們的法官制度與國際上比較接近的話，法官的編制最多是目前的1/3，如果與國際接軌的話，還需要在此基礎上進一步減少法官的數(shù)量。即使按照1/3的編制來考慮，也完全可以組建一支較高水平的簡易法官隊伍。因為這本身就是3：1的選拔。再加上普通法官的高標準遴選必然會使中級以上法院的大量落選者加入到簡易法官的競爭行列。此外，我國已經(jīng)開始統(tǒng)一的司法考試，通過司法考試進入法官行列的，絕大多數(shù)都應從基層法院做起，這是將來基層法院法官的主要（甚至是唯一）來源，在重構(gòu)法官隊伍時也應將他們的進入考慮進去。當然，重建基層法院法官隊伍時，必須以原來的法官為基礎，對其完全按照現(xiàn)任法官的要求顯然不切實際。因此，有必要根據(jù)現(xiàn)任法官的特點，另外設計一套選拔的標準和程序，以便在平穩(wěn)過渡中實現(xiàn)我國基層法官隊伍的整體轉(zhuǎn)型。

　　2、其他司法輔助人員。執(zhí)行官、法官助理、書記官、法警這幾類工作與司法活動聯(lián)系密切，工作特點又各不相同，加強這幾個方面的力量對司法現(xiàn)代化的實現(xiàn)同樣有著重要意義。首先，這些制度的完善是法官獨立的配套性措施，是創(chuàng)建“精英型”法官的基礎性條件。其次，這些改革對于理清法院內(nèi)部組織關(guān)系、明確各自的責任、權(quán)利、義務，增進法院整體運作的效率，是非常必要的。法院機構(gòu)設置應以法官為主導，但這些輔助人員也應“各得其所”，唯有如此，他們的積極性才能得到發(fā)揮，其對于審判工作的輔助性作用才能得以充分體現(xiàn)。最后，這幾類輔助人員的改革為我國法院工作人員的分流開辟了重要的渠道。由于司法改革必然要帶來職業(yè)法官數(shù)量的大幅度減少，所以改革首先面臨著現(xiàn)任法院工作人員的分流問題。特別是基層法院，其內(nèi)部涉及到普通庭、簡易庭、小額庭、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立的人民法庭以及從事不同工作的司法輔助人員等諸多層次，合理安排各個崗位上的人員，并最大限度地發(fā)揮其特長，對搞好基層法院改革至關(guān)重要。鑒于我國法院人員構(gòu)成的不合理，改革應向著減少法官，增加司法輔助人員的方向進行。因此，執(zhí)行官、法官助理（包括調(diào)解法官、仲裁法官）、書記員、法警將是法院需要繼續(xù)充實的人員，可能也就是大多數(shù)現(xiàn)任法院工作人員的去處。其中，法官助理、 書記官宜從年紀較輕，具備相應法律專業(yè)知識的人員中選拔。而執(zhí)行官、法警則宜從那些有實務經(jīng)驗，（法警最好從有軍、警經(jīng)歷）的人員中選任，其中，法警的學歷可以低一些，而執(zhí)行官的學歷和法律專業(yè)知識則應相對高一些。現(xiàn)在法院工作人員中，有相當多的部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員。這些人進法院，是歷史遺留的問題，對他們的安置應引起充分的重視。其中達到學歷要求、辦案能力很強的，可通過考核選任為法官；如果專業(yè)知識方面稍差一些，但工作（特別是做思想工作）經(jīng)驗豐富，則可考慮選任為調(diào)解法官、仲裁法官；剩下的可以競爭執(zhí)行官、法警的職位。執(zhí)行官和法警的工作，要求具有較強的排除干擾的能力，而這正是復轉(zhuǎn)軍人的優(yōu)勢所在?？傊?，我們的方案在追求理想化目標的同時，盡量地照顧到我國法院的現(xiàn)狀，力求充分利用現(xiàn)有人才資源，以最小的代價取得較好的改革效果。