關(guān)鍵詞： 司法體制/法院管理制度　　內(nèi)容提要： 司法不公或司法腐敗的根本原因在于我國(guó)現(xiàn)行法院管理體制存在的三個(gè)弊端：司法權(quán)地方化、法院內(nèi)部管理行政化和法官的非職業(yè)化。司法體制的改革必須有明確的指導(dǎo)思想和整體設(shè)計(jì)，通過修改法律，自上而下地進(jìn)行。要把地方法院法官的任免權(quán)收歸省級(jí)人大常委會(huì)；法院的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家撥付；實(shí)行司法轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離。要取消對(duì)下級(jí)法院除上訴審和再審以外的監(jiān)督；加強(qiáng)法官的審判獨(dú)立?；鶎臃ㄔ喝∠麑徟形瘑T會(huì)和合議庭制度；中級(jí)以上法院要強(qiáng)化合議庭地位。大幅精簡(jiǎn)法官，建立嚴(yán)格的法官選拔制度、逐級(jí)遴選制度、定期交流制度以及懲戒制度，并對(duì)法官給予必要的身份保障和經(jīng)濟(jì)保障。　　一、司法不公的根本原因在于制度上的缺陷　　司法不公或司法腐敗問題，當(dāng)前在我國(guó)已成為社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)問題之一。人們?cè)谡劶胺ㄔ核痉üぷ鲿r(shí)，幾乎都不約而同地認(rèn)為司法不公或司法腐敗十分嚴(yán)重，對(duì)法官隊(duì)伍已到了非下大氣力整治不可的地步。[1]一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象是，隨著黨的十五大提出“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”基本方略，我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新階段的同時(shí)，社會(huì)各界對(duì)司法不公或司法腐敗的尖銳批評(píng)，也達(dá)到了建國(guó)以來的空前程度。這種尖銳批評(píng)，一方面是對(duì)司法工作和法官隊(duì)伍中固有的和長(zhǎng)期積累的問題的理性再認(rèn)識(shí)，另一方面則更多地包含了對(duì)真正落實(shí)依法治國(guó)基本方略，實(shí)現(xiàn)司法公正和社會(huì)正義的殷切企盼。然而，許多人把造成司法不公或司法腐敗的原因簡(jiǎn)單地歸結(jié)到法官素質(zhì)不高、甚至一些法官違法犯罪上，而較少看到體制和制度上的缺陷對(duì)這一問題的重大影響。顯然，對(duì)司法不公或司法腐敗這樣多因性的社會(huì)問題，如果不提高到司法體制特別是法院管理體制的層面上來認(rèn)識(shí)，是很難全面把握問題的癥結(jié)的，所開出的“醫(yī)治藥方”也是很難達(dá)到預(yù)期效果的?！　∴囆∑酵緩闹贫扰c個(gè)人關(guān)系的方面分析總結(jié)了我國(guó)的歷史教訓(xùn)：“我們過去所發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這 些方面的制度好可以使壞人無法橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗保骸邦I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。[2]運(yùn)用鄧小平同志分析問題的方法來看待司法不公或司法腐敗問題，就會(huì)認(rèn)識(shí)到法官隊(duì)伍素質(zhì)不高和一些法官違法犯罪，固然是司法不公或司法腐敗的重要原因，對(duì)此決不可絲毫掉以輕心，但從根本上全局上說，現(xiàn)行法院管理體制存在的多種弊端，造成司法權(quán)弱化，乃是司法不公或司法腐敗成為普遍性社會(huì)問題的制度原因。江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中提出，“推進(jìn)司法改革，從制度上保證人民法院和人民檢察院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，[3]深刻揭示了司法體制和法院管理體制對(duì)保證司法公正的極端重要性?！　」P者認(rèn)為，從現(xiàn)代法治意義看，我國(guó)實(shí)行的是一種與其他國(guó)家相比十分獨(dú)特的法院管理體制。這種體制存在三個(gè)方面的弊端：一是司法權(quán)地方化；二是法院內(nèi)部管理行政化；三是法官的非職業(yè)化。由于存在這些弊端，造成了人民法院由憲法和法律賦予的地位與實(shí)際履行職責(zé)的能力嚴(yán)重脫節(jié)，使人民法院缺乏必要的公信力和權(quán)威，難以從根本上保證司法公正。要有效解決司法不公或司法腐敗問題，必須通過司法體制改革，合理配置司法權(quán)，對(duì)人民法院的領(lǐng)導(dǎo)體制、財(cái)政保障體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及工作程序等作新的定位，以落實(shí)憲法和法律規(guī)定的人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)的原則，實(shí)現(xiàn)“用制度保證司法公正”。正因?yàn)槿绱耍@種司法體制改革決不是人民法院自身通過審判方式等改革所能實(shí)現(xiàn)的，必須在有明確的指導(dǎo)思想和整體設(shè)計(jì)的前提下，通過修改現(xiàn)行的有關(guān)法律，自上而下地有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟地進(jìn)行。顯然，（轉(zhuǎn)載自中國(guó)教育文摘http://www.edUzhai.net，請(qǐng)保留此標(biāo)記。）這種司法體制改革是通常所說的政治體制改革的重要組成部分，是整體性、全局性的改革?！　《?、建立保障獨(dú)立審判的外部制度　　司法權(quán)地方化，指的是司法權(quán)的行使因受到地方政權(quán)不同程度的制約而產(chǎn)生的司法分裂現(xiàn)象。司法權(quán)本屬國(guó)家主權(quán)范疇，其主體是國(guó)家，法院是代表國(guó)家行使審判權(quán)的職能部門。各級(jí)法院在行使司法權(quán)時(shí)必須高度服從于國(guó)家憲法和法律，確保憲法和法律在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)一體遵循的效力。這是法治的內(nèi)在要求，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。而司法權(quán)地方化，本質(zhì)上是司法分裂，損害了憲法和法律的權(quán)威，破壞了法治的統(tǒng)一。　　我國(guó)存在司法權(quán)地方化現(xiàn)象，根源在于我國(guó)法院的設(shè)置以及法院的人事、財(cái)政等始終歸屬于地方政權(quán)。建國(guó)之初，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府委員會(huì)組織法》、《各級(jí)人民政府組織通則》建立了各級(jí)人民政府。當(dāng)時(shí)人民法院僅作為人民政府的組成部分，受同級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。1954 年憲法雖然明確了人民法院獨(dú)立審判，后幾經(jīng)變化，到1982 年憲法明確“人民法院依照法律獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，從憲法上實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的分離，但地方各級(jí)法院人事、財(cái)政等歸屬地方的體制，卻一直沒有實(shí)質(zhì)的改變。同時(shí)，從1954 年《人民法院組織法》開始，我國(guó)建立了以行政區(qū)劃為依據(jù)，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合的法院組織體系，也加強(qiáng)了各級(jí)人民法院對(duì)各級(jí)地方政權(quán)的依附性“， 地方人民法院”成了“地方的人民法院”。這種把各級(jí)人民法院歸屬于地方政權(quán)的體制，本身就隱含了司法權(quán)地方化的因素，使人民法院獨(dú)立審判原則難以真正實(shí)現(xiàn)，最終必然導(dǎo)致地方保護(hù)主義。隨著改革開放后地方權(quán)力的擴(kuò)大和地方利益的增長(zhǎng)，地方保護(hù)主義發(fā)展到了十分嚴(yán)重的程度。相當(dāng)多的地方領(lǐng)導(dǎo)把同級(jí)法院看作是自己的下屬部門，對(duì)司法橫加干涉，甚至以地方政策公然對(duì)抗憲法 和法律的執(zhí)行。如有的地方明確規(guī)定，凡涉及本地企業(yè)的訴訟，法院從立案到審理以及執(zhí)行，都必須事先請(qǐng)示當(dāng)?shù)攸h政部門同意。而法院領(lǐng)導(dǎo)雖明知這種規(guī)定違背法律，但由于“帽子、票子、房子、車子”都受制于地方而只能服從。于是出現(xiàn)了這樣的奇怪現(xiàn)象：在我國(guó)這樣一個(gè)最講統(tǒng)一的單一制國(guó)家中，司法領(lǐng)域中卻存在嚴(yán)重的司法分裂現(xiàn)象。一個(gè)同樣的案件，在不同的地方審理可以出現(xiàn)迥然不同的結(jié)果?？梢哉f，司法權(quán)地方化是當(dāng)前許多地方嚴(yán)重存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象的重要原因。　　司法權(quán)地方化導(dǎo)致地方保護(hù)主義的情況，在一些西方國(guó)家法治進(jìn)程中也曾出現(xiàn)過，但得到了較好的解決。例如，十三四世紀(jì)，諾曼底王朝征服英國(guó)，建立統(tǒng)一的中央集權(quán)政權(quán)后，面對(duì)各地封建領(lǐng)主劃地為牢的司法制度，國(guó)王建立了王座巡回法院，適用衡平法來解決各地的地方保護(hù)主義問題。美國(guó)建國(guó)之初，州與州之間存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，聯(lián)邦政府一方面建立聯(lián)邦司法系統(tǒng)，直接受理州際公民之間的糾紛和一些重要糾紛，另一方面最高法院運(yùn)用解釋憲法中聯(lián)邦貿(mào)易條款的辦法達(dá)到了全國(guó)法治的統(tǒng)一。[4]在當(dāng)前我們普遍對(duì)地方保護(hù)主義感到束手無策時(shí)，上述兩個(gè)例子給我們的啟示是：象美國(guó)這樣州與州之間司法制度高度獨(dú)立，天然存在地方保護(hù)主義的聯(lián)邦制國(guó)家中，尚且能在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一國(guó)家憲法和法律的實(shí)施，我國(guó)作為單一制中央集權(quán)國(guó)家，是沒有理由解決不了這個(gè)問題的。　　解決我國(guó)目前嚴(yán)重存在的因司法權(quán)地方化而必然導(dǎo)致的地方保護(hù)主義問題，根本措施是從法律制度上改變地方各級(jí)法院的人事管理體制、財(cái)政保障體制和法院設(shè)置體系。　　（一） 改革法院人事管理體制，把地方三級(jí)法院法官的任免權(quán)收歸省級(jí)人大常委會(huì)?！　≡诂F(xiàn)代法治國(guó)家中，法官作為國(guó)家官員，通常是由中央政權(quán)任命的。這在單一制國(guó)家和聯(lián)邦制國(guó)家略有不同。法國(guó)是單一制國(guó)家，設(shè)立全國(guó)性法官委員會(huì)，成員由司法部長(zhǎng)、憲法委員會(huì)主席、最高法院院長(zhǎng)以及一些資深法官組成。該委員會(huì)的職責(zé)之一就是選拔配置法官。全國(guó)各級(jí)法院的法官一律由該委員會(huì)研究決定，由司法部長(zhǎng)任命。德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家，設(shè)有最高法院、州法院和地區(qū)法院，三級(jí)法院的法官一律由聯(lián)邦司法部長(zhǎng)任命。新加坡設(shè)最高法院（上訴庭、高庭） 和初級(jí)法院，無論大法官、最高法院法官，還是初級(jí)法院的法官，推事、驗(yàn)尸官等，均由總統(tǒng)任命。美國(guó)實(shí)行“雙軌制”，各州的法官由各州產(chǎn)生，但聯(lián)邦系統(tǒng)的三級(jí)法院的法官，全部由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院通過后由總統(tǒng)任命。美國(guó)聯(lián)邦法院系統(tǒng)之所以成為對(duì)地方保護(hù)主義的強(qiáng)有力的制約杠桿，與聯(lián)邦法院的法官由中央政權(quán)任命是不可分的。實(shí)踐表明，法官作為國(guó)家官員是現(xiàn)代法治的必要條件。原因在于，法官執(zhí)行的是國(guó)家憲法和法律，國(guó)家必須對(duì)其履行職責(zé)的能力提供人事制度上的保障。我國(guó)目前的司法體制中，地方各級(jí)法院的法官是由同級(jí)人大常委會(huì)任命，這實(shí)際上是把法官作為“地方官員”看待。顯然，在法官“烏紗帽”掌握在地方政權(quán)的情況下，單純要求法官要有敢于抵制地方保護(hù)主義、維護(hù)法治統(tǒng)一的勇氣是既不現(xiàn)實(shí)、也不公平的。有效的措施是從法律制度上提升法官的地位，使其履行職務(wù)時(shí)有可靠的制度保障。從理論上說，我國(guó)作為單一制中央集權(quán)國(guó)家，法官應(yīng)由中央政權(quán)的某個(gè)職能部門如全國(guó)人大常委會(huì)任命，使其成為“國(guó)家官員”。但由于我國(guó)法官人數(shù)太多，全部由全國(guó)人大常委會(huì)任命缺少現(xiàn)實(shí)可操作性。解決這個(gè)問題，一方面要改革法官制度，大幅度減少法官人數(shù)；另一方面，作為過渡，可考慮以省、自治區(qū)、直轄市為單位，對(duì)地方三級(jí)法院的法官實(shí)行由省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)統(tǒng)一任命。具體操作程序是： （1） 在省、市、自治區(qū)黨委組織部或政法委內(nèi)設(shè)政法工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)法官、檢察官人選的考核、審查； （2） 對(duì)擬任法官人選由省、市、自治區(qū)高級(jí)法院院長(zhǎng)提請(qǐng)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)任命； （3） 人大常委會(huì)審議通過，頒發(fā)任命書； （4） 在省、市、自治區(qū)范圍內(nèi)實(shí)行法官定期輪崗制和法官逐級(jí)遴選制。這種地方三級(jí)法院法官任免權(quán)上收省級(jí)人大常委會(huì)的做法，不僅不違背“黨管干部”的方針和人民代表大會(huì)政體的要求，相反會(huì)有利于加強(qiáng)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)和人大及其常委會(huì)對(duì)司法工作的監(jiān)督，更重要的是對(duì)克服司法權(quán)地方化和由此產(chǎn)生的地方保護(hù)主義會(huì)有大的效果。當(dāng)然，即使以省、市、自治區(qū)為單位對(duì)所屬三級(jí)法院的法官由省級(jí)人大常委會(huì)統(tǒng)一任命，法官的人數(shù)仍顯太多，有的省目前法官人數(shù)達(dá)幾千人。但這種改革的工作量主要集中在第一次任命上，以后走上正常任免程序，工作量并不會(huì)太大?！　。ǘ?改革法院財(cái)政保障體制，徹底實(shí)行收支兩條線?！　∥覈?guó)目前實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，地方各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)由同級(jí)政府的財(cái)政部門負(fù)責(zé)。這種體制存在的問題，一是使司法權(quán)受制于各級(jí)地方行政權(quán)，對(duì)人民法院獨(dú)立審判構(gòu)成很大的制約，助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義；二是許多地方財(cái)政困難，使法院連起碼的辦案經(jīng)費(fèi)都得不到保障，影響司法權(quán)的有效行使；三是一些地方把法院作為創(chuàng)收單位，規(guī)定法院每年要向財(cái)政上繳一定數(shù)量的費(fèi)用。一些法院受利益驅(qū)動(dòng)而亂收費(fèi)、亂罰款，損害了法治的形象。在現(xiàn)代法治國(guó)家中，基本都實(shí)行對(duì)法院經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政保障的體制。國(guó)家預(yù)算中單列法院經(jīng)費(fèi)，國(guó)會(huì)審議通過后由司法部門逐級(jí)下?lián)堋Ｎ覈?guó)要有效清除司法權(quán)地方化的弊端，應(yīng)借鑒國(guó)外的做法。法院經(jīng)費(fèi)在國(guó)家財(cái)政預(yù)算中單列，經(jīng)全國(guó)人大審議通過后，由法院逐級(jí)下?lián)?，真正?shí)行司法機(jī)關(guān)“吃皇糧”。與此同時(shí)，各級(jí)法院訴訟費(fèi)收入應(yīng)統(tǒng)一上交國(guó)庫，納入國(guó)家財(cái)政收入。這樣的改革，不會(huì)造成國(guó)家財(cái)政太大的負(fù)擔(dān)。從許多國(guó)家的情況看（轉(zhuǎn)載自中國(guó)教育文摘http://www.edUzhai.net，請(qǐng)保留此標(biāo)記。），法院的經(jīng)費(fèi)支出與法院的訴訟費(fèi)收入和罰沒收入相抵，支出缺口都不是太大。有的國(guó)家如澳大利亞，法院甚至是國(guó)家財(cái)政的創(chuàng)收單位。從我國(guó)目前情況看，實(shí)行法院經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政保障的體制，國(guó)家財(cái)政支出的缺口大約會(huì)在30億至50 億元之間。另一方面，這種改革無論從哪個(gè)角度看都符合法治的內(nèi)在要求，不僅從經(jīng)費(fèi)保障體制上使司法權(quán)與地方行政權(quán)徹底分離，克服地方保護(hù)主義的影響，維護(hù)審判獨(dú)立原則和法治的統(tǒng)一，而且從根本上實(shí)現(xiàn)收支兩條線，能夠促進(jìn)法院廉政建設(shè)?！　。ㄈ?改革法院設(shè)置體系，實(shí)行司法轄區(qū)和行政區(qū)劃的分離。　　從依法治國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)要求看，只要司法轄區(qū)與行政轄區(qū)重合，司法權(quán)地方化的弊端就難免或多或少存在。實(shí)行司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分離，法院不按行政區(qū)劃設(shè)置，而是根據(jù)人口及糾紛的數(shù)量、交通狀況和通訊狀況等劃分司法區(qū)劃，按司法區(qū)劃設(shè)置法院，形成跨省、跨市（縣） 的司法體系，可以使司法與行政徹底分離。從一些國(guó)家的實(shí)踐看，這種司法體系具有較強(qiáng)的抗干擾能力，對(duì)維護(hù)法治統(tǒng)一和國(guó)家穩(wěn)定有重要的作用。如泰國(guó)法院共設(shè)三級(jí)，即大理院（最高法院）、上訴法院和地方法院。其中地方法院設(shè)在行政二級(jí)政權(quán)的府一級(jí)（相當(dāng)于我國(guó)的省） ，而上訴法院則完全脫離行政區(qū)劃，處于中央政權(quán)與府政權(quán)之間。美國(guó)聯(lián)邦法院是按司法區(qū)劃設(shè)置的，有的聯(lián)邦巡回法院的轄區(qū)跨越幾個(gè)州，而有的州如加利福尼亞州則有多個(gè)聯(lián)邦巡回法院。我國(guó)司法體制改革從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，宜考慮借鑒這種做法?！　∪⒔⒈Ｕ溪?dú)立審判的內(nèi)部制度　　法院內(nèi)部管理行政化，指的是人民法院對(duì)審判工作的組織協(xié)調(diào)中仍較多地采用等級(jí)審批、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)的行政工作方式。司法權(quán)的行使和行政權(quán)的行使在方法上有很大的不同，前者較多強(qiáng)調(diào)決策的“自主性”，即法院或法官在依照法律規(guī)定的前提下，對(duì)案件要獨(dú)立自主地作出裁判；后者則突出強(qiáng)調(diào)決策的“指令性”，即行政機(jī)關(guān)或工作人員行使職權(quán)時(shí)要服從上級(jí)機(jī)關(guān)或上司的命令。對(duì)兩者的差別，德國(guó)學(xué)者作了精辟的概括：“如果一個(gè)公務(wù)員故意不執(zhí)行上司要求 他以特定方式處理某一事務(wù)的指示，通常這就構(gòu)成了失職。而對(duì)法官來說情況恰好相反：如果法官按照院長(zhǎng)的指示去判案的話，這種行為就構(gòu)成了失職?！盵5]　　對(duì)審判獨(dú)立和司法獨(dú)立原則，[6]一般理解為“法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。但這僅僅是審判獨(dú)立或司法獨(dú)立原則的一個(gè)層面上的涵義，是就法院與其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)力量的關(guān)系而言的。完整的審判獨(dú)立或司法獨(dú)立還包括以下兩個(gè)層面上的涵義：一是法院獨(dú)立審判，不受其他法院包括上級(jí)法院的干涉；二是法官獨(dú)立審判，不受其他法官包括上級(jí)法官的干涉。這是就法院內(nèi)部的關(guān)系而言的。只有把三層涵義有機(jī)結(jié)合起來，才是審判獨(dú)立或司法獨(dú)立完整的概念。而在三層涵義中，法官獨(dú)立居于核心和根基地位，對(duì)審判獨(dú)立或司法獨(dú)立起著決定性和支撐性的作用?？梢哉f，沒有法官獨(dú)立，就沒有真正意義上的審判獨(dú)立或司法獨(dú)立。審判活動(dòng)本質(zhì)上是一種個(gè)性化的活動(dòng)，審判獨(dú)立植根于法官獨(dú)立。馬克思指出：“法官除了法律就沒有別的上司”。[7]因此，司法權(quán)的行使較多地強(qiáng)調(diào)法院特別是法官的“自主性”是審判工作內(nèi)在規(guī)律決定的，是保證司法公正所必需的?！　∥覈?guó)法院內(nèi)部管理行政化，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面： （1） 上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的干預(yù)過多?，F(xiàn)代法治意義上的上下級(jí)法院的關(guān)系，是一種各負(fù)其責(zé)的審級(jí)獨(dú)立關(guān)系。上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院監(jiān)督的唯一合法渠道是上訴審查和再審審查。對(duì)下級(jí)法院正在審理或?qū)⒁獙徖淼陌讣?，只能由下?jí)法院依據(jù)法律地域管轄和級(jí)別管轄的授權(quán)獨(dú)立自主地作出裁判，上級(jí)法院不僅不能作任何干預(yù)，相反還必須注意維護(hù)下級(jí)法院的自主地位，不輕易發(fā)表任何正式或非

正式的意見。我國(guó)法律除了明確規(guī)定上級(jí)法院的上訴審查和再審審查外，還規(guī)定了上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的“審判監(jiān)督關(guān)系”。這種審判監(jiān)督關(guān)系究竟是一種什么關(guān)系，我國(guó)的法學(xué)理論從來沒有闡述清楚。在司法實(shí)踐中，這種關(guān)系表現(xiàn)為沿襲至今的非程序的內(nèi)部請(qǐng)示和批復(fù)關(guān)系，即下級(jí)法院對(duì)正在審理的案件的有關(guān)問題向上級(jí)法院請(qǐng)示，待上級(jí)法院批復(fù)后作出判決。這種事前內(nèi)部請(qǐng)示的行政審批做法，客觀上帶來了兩種違反法治原意的弊端。一是給上級(jí)法院干預(yù)下級(jí)法院的審判提供了機(jī)會(huì)；二是造成了上下級(jí)法院的“溝通”，使法律規(guī)定的“兩審終審制”合成了“一審制”，變相剝奪了案件當(dāng)事人的上訴權(quán)。（2） 法院內(nèi)部管理中沿用許多行政工作方式。按照法律規(guī)定，合議庭或獨(dú)任法官是法院的基本審判單位，除了對(duì)重大疑難案件提交審判委員會(huì)審議外，一般案件合議庭或獨(dú)任法官有權(quán)依法作出裁判。但法院組織結(jié)構(gòu)中，合議庭或獨(dú)任法官之上有庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)，裁判意見多數(shù)還要報(bào)庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)審批。庭長(zhǎng)和院長(zhǎng)實(shí)際上是案件裁判的真正決策人，而親歷案件審理的合議庭或獨(dú)任法官僅是裁判的建議者和執(zhí)行者。這種層層審批的行政管理方式造成“審”與“判”的脫節(jié)，審者不判，判者不審，背離了審判工作的內(nèi)在要求。一是決策人由于沒有親歷案件的審理，所作的判斷缺乏客觀性和準(zhǔn)確性，難免因決策失誤造成司法不公；二是造成合議庭或獨(dú)任法官對(duì)上級(jí)的依賴性，不能或不愿承擔(dān)責(zé)任；三是造成合議庭或獨(dú)任法官職責(zé)不清，責(zé)任不明?！　》ㄔ簝?nèi)部管理行政化的形成，是與特定歷史時(shí)期和社會(huì)條件密切相關(guān)的。在建國(guó)初期，尤其是1952 年“司法改革”運(yùn)動(dòng)中舊司法人員被清除后，新中國(guó)的司法制度實(shí)際上已很難找到足夠的法律人才的支持；加上當(dāng)時(shí)人民法院作為專政機(jī)關(guān)，主要任務(wù)是鎮(zhèn)壓敵對(duì)階級(jí)的反抗，鞏固新生的政權(quán)；同時(shí)由于戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期形成的高度集權(quán)體制難以立即轉(zhuǎn)變，對(duì)司法工作采用行政審 批的管理模式，尚不失為一種有效開展司法工作的途徑。應(yīng)當(dāng)說，這種管理模式在建國(guó)后一段時(shí)期發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和依法治國(guó)基本方略的提出，隨著國(guó)家民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展，隨著對(duì)外開放的不斷擴(kuò)大而必然帶來的對(duì)國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的司法理念和司法原則的認(rèn)同，法院內(nèi)部管理行政化賴以生存的社會(huì)條件發(fā)生了變化，改革這種管理模式，使司法工作沿著現(xiàn)代民主法治的軌道發(fā)展就成為必然要求。這幾年，我國(guó)人民法院在改革審判方式中，采取了逐漸減少上下級(jí)法院之間請(qǐng)示案件，強(qiáng)化合議庭或獨(dú)任法官的職權(quán)，取消庭務(wù)會(huì)討論案件的制度，強(qiáng)調(diào)當(dāng)庭宣判，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)不得在法律程序之外審批案件等一系列措施，一定程度上改變了法院內(nèi)部管理行政化的現(xiàn)象。但是，這些改革必須依靠修改和建立有關(guān)法律制度才能得到鞏固和深化?！　。ㄒ唬?要通過修改法律，對(duì)上下級(jí)法院的關(guān)系作新的界定。總的原則是取消上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院除上訴審查、再審審查以外的其他監(jiān)督關(guān)系，建立各負(fù)其責(zé)的審級(jí)獨(dú)立制度，強(qiáng)化上（轉(zhuǎn)載自中國(guó)教育文摘http://www.edUzhai.net，請(qǐng)保留此標(biāo)記。）下級(jí)法院各自依法獨(dú)立審判。案件該由哪一級(jí)法院審理就由哪一級(jí)法院獨(dú)立自主地審理，下級(jí)法院不得向上級(jí)法院請(qǐng)示，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院不能有任何干預(yù)?！　。ǘ?在法律上進(jìn)一步加強(qiáng)法官獨(dú)立的原則。所謂法官獨(dú)立，是指法官享有審理和裁判案件的權(quán)力，同時(shí)對(duì)自己不正確或錯(cuò)誤裁判承擔(dān)完全責(zé)任的制度。[8]這種權(quán)力和責(zé)任高度統(tǒng)一的制度，將使法官增強(qiáng)司法理性，謹(jǐn)慎行使權(quán)力，提高司法效率，確保司法公正。加強(qiáng)法官獨(dú)立的具體措施是： （1） 對(duì)基層法院在大幅壓裁法官數(shù)量、每個(gè)法院只任命10 —20 名法官的前提下，取消審判委員會(huì)制度和合議庭制度，取消庭長(zhǎng)建制，實(shí)行獨(dú)任法官制；為每位獨(dú)任法官組建“法官辦公室”，配備必要的法官助理和工勤人員以及必要的辦公用具、交通工具，每年的辦案經(jīng)費(fèi)按比例直接分配到法官辦公室由助理人員掌握；立案部門受理案件后分配到法官辦公室，由獨(dú)任法官主持審理；對(duì)基層法院受案范圍中相對(duì)重大的案件，由獨(dú)任法官和人民陪審員主持審理；所有裁判文書由獨(dú)任法官簽署。這不僅明確了獨(dú)任法官的職權(quán)，把案件審理好壞的責(zé)任直接歸屬獨(dú)任法官，還可以減少辦案環(huán)節(jié)，提高辦案效率，解決因大幅減少法官可能造成案件積壓的問題。（2） 對(duì)中級(jí)以上法院仍保留審判委員會(huì)制度和合議庭制度，但進(jìn)一步強(qiáng)化合議庭獨(dú)立審判。合議庭合議案件應(yīng)建立在法官個(gè)人獨(dú)立的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)票決制，除案情過于復(fù)雜合議庭不能形成決議可由審判長(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論外，其他案件由合議庭依法獨(dú)立作出裁判，裁判文書由審判長(zhǎng)簽署。（3） 嚴(yán)格限制審判委員會(huì)討論案件的范圍。原則上只有一種情況，即合議庭因案情過于復(fù)雜確實(shí)不能形成決議，如三個(gè)合議庭成員有三種意見時(shí)，才由審判委員會(huì)討論決定；審判委員會(huì)決定的案件，由院長(zhǎng)或副院長(zhǎng)簽署。（4） 嚴(yán)格限制院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)干預(yù)合議庭或獨(dú)任法官獨(dú)立審判。院長(zhǎng)和庭長(zhǎng)的職責(zé)主要是組織全院或全庭的政務(wù)工作和案件流程管理工作，此外，應(yīng)直接辦理相當(dāng)于合議庭或獨(dú)任法官辦案數(shù)量的三分之一的案件；對(duì)重大疑難案件，院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)應(yīng)親自主持審理。　?。ㄈ?修改“兩審終審”制度和再審制度。對(duì)一般案件實(shí)行“兩審終審制”；對(duì)法定重大案件實(shí)行“三審終審制”；同時(shí)嚴(yán)格限制再審案件的提起，對(duì)經(jīng)終審的裁判原則上除發(fā)現(xiàn)新的證據(jù)足以證明原判可能有錯(cuò)可立案再審?fù)猓瑢?duì)其他再審請(qǐng)求一律不再受理。這主要是為解決我國(guó)司法制度實(shí)際上無終審的弊端，同時(shí)對(duì)于防止領(lǐng)導(dǎo)以批示干預(yù)案件也有著重要的限制作用?！　∷?、建立法官職業(yè)化制度　　法官隊(duì)伍非職業(yè)化，指的是把法官看作黨政干部，忽略了法官專業(yè)化要求，在法官的選拔 配置上不適應(yīng)司法的需要。法官作為一項(xiàng)專門職業(yè)，是隨著社會(huì)分工的發(fā)展和法律在社會(huì)生活中的作用的加強(qiáng)而產(chǎn)生的。法官應(yīng)當(dāng)是精通法律專門知識(shí)并經(jīng)國(guó)家授權(quán)而實(shí)際操作和運(yùn)用法律的人的群體，他們以司法工作謀生，同時(shí)為公眾服務(wù)。法官職業(yè)化是現(xiàn)代法治的一個(gè)重要標(biāo)志